Introducción: Un Conflicto Constitucional Sin Resolver
El artículo 16 N°2 de la Constitución Política de Chile establece que el derecho de sufragio se suspende «por hallarse la persona acusada por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista». Esta disposición, vigente desde 1980 y modificada en 2005, ha generado uno de los debates constitucionales más intensos en materia de derechos fundamentales.
La pregunta central es simple pero explosiva: ¿Puede el Estado suspender derechos políticos de una persona que aún no ha sido condenada? ¿Es compatible esta restricción con el principio de presunción de inocencia y con los compromisos internacionales de Chile en materia de derechos humanos?
En septiembre de 2025, este debate dejó de ser puramente académico. Dos tribunales emitieron sentencias completamente contradictorias sobre el mismo caso: la situación electoral de Daniel J, ex alcalde de Recoleta, acusado penalmente pero aún sin condena.
Lo que emergió no fue solo un conflicto sobre un político específico, sino la evidencia de una fractura profunda en la interpretación constitucional chilena sobre la tensión entre seguridad jurídica, presunción de inocencia y participación democrática.
Los Hechos: Cronología de un Caso Emblemático
El Contexto Penal
El 29 de mayo de 2024, ante el Tercer Juzgado de Garantía de Santiago, se formalizó investigación contra Daniel J como autor de los siguientes delitos:
- Administración desleal (art. 470 N°11 del Código Penal)
- Cohecho (art. 248 del Código Penal)
- Delito concursal (art. 463 bis N°2 del Código Penal)
- Estafa (art. 468 del Código Penal)
El 03 de junio de 2024 se decretó prisión preventiva, posteriormente sustituida por medidas cautelares menos gravosas el 02 de septiembre del mismo año.
El 07 de agosto de 2025, el Ministerio Público presentó acusación, solicitando penas que incluyen hasta 12 años de presidio mayor y diversas inhabilitaciones. El tribunal tuvo por presentada la acusación el 11 de agosto de 2025.
El Conflicto Electoral
Con la acusación presentada y vigente el artículo 16 N°2 de la Constitución, surgió la pregunta: ¿Podía Daniel J figurar en el Padrón Electoral?
Fechas clave del proceso electoral:
- 28 de junio de 2025: Cierre de actualizaciones al Registro Electoral (140 días antes de la elección)
- 19 de julio de 2025: Generación del Padrón Electoral Provisorio
- 18 de agosto de 2025: Publicación del Padrón Electoral Auditado
- 29 de agosto de 2025: El Servicio Electoral aceptó la candidatura de Jadue como Diputado por el Distrito N°9
El detalle temporal es crucial: cuando se cerró el Registro Electoral (28 de junio), J aún NO había sido acusado. La acusación se presentó después (07 de agosto), pero antes de la publicación del Padrón Auditado (18 de agosto).
Marcelo Alejandro Brunet Bruce, militante de Renovación Nacional, presentó reclamación ante el Tribunal Electoral solicitando la exclusión de J del Padrón Electoral Auditado, invocando precisamente el artículo 16 N°2 constitucional.
Primera Instancia: El Segundo Tribunal Electoral Rechaza la Exclusión
La Sentencia (Rol 79-2025-E, 03 de septiembre de 2025)
Por mayoría, el Segundo Tribunal Electoral de la Región Metropolitana rechazó la reclamación, manteniendo a J en el Padrón Electoral.
Fundamentos de la Mayoría
1. La interpretación del Tribunal Constitucional como parámetro obligatorio
El tribunal recordó que en el control preventivo de constitucionalidad de la Ley N°20.568 (2012), el Tribunal Constitucional estableció expresamente que:
«La disposición contenida en el inciso primero del nuevo artículo 17 que el numeral 1) del Artículo Primero del proyecto introduce a la ley N°18.556, es constitucional, en el entendido de que las personas a que alude dicha disposición son aquellas respecto de las cuales existe un auto de apertura del juicio oral firme o ejecutoriado, por los delitos que allí se indican.»
Esta interpretación no es un mero comentario académico: el Tribunal Constitucional declaró la norma constitucional solo bajo ese entendido específico. Es lo que se conoce como «sentencia interpretativa» o «fallo condicionado».
2. La naturaleza administrativa de la acusación
El tribunal enfatizó que la acusación es una actuación del Ministerio Público (órgano administrativo) o de un querellante particular, respecto de la cual el Juez de Garantía efectúa únicamente un examen formal. No constituye una declaración de responsabilidad ni implica juicio sobre la culpabilidad.
El procedimiento es el siguiente:
- El fiscal presenta acusación (art. 259 Código Procesal Penal)
- El juez la tiene por presentada y cita a audiencia preparatoria
- En esa audiencia podrían ocurrir múltiples escenarios: el juez podría decretar sobreseimiento (art. 263), podría acoger excepciones de fondo (art. 264), o finalmente dictar auto de apertura (art. 277)
Mientras no exista auto de apertura firme, el proceso puede terminar sin juicio oral.
3. Tensión con la presunción de inocencia
El tribunal citó extensa doctrina nacional (Ignacio Barrientos Pardo) sobre cómo suspender derechos políticos por mera acusación socava los principios nucleares de la democracia, pues excluye a personas sin control jurisdiccional efectivo.
Señaló que la suspensión sobre la base de un acto administrativo emanado del Ministerio Público, basado en antecedentes de cargo que no han sido revisados por juez competente:
«…socava los principios nucleares de la democracia, pues excluye a determinadas personas del derecho a sufragio sin un control jurisdiccional y, por lo tanto, lejos de potenciar la democracia, la debilita al limitar la participación ciudadana en actos electorales.»
4. El estándar de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
El fallo invocó el artículo 23.2 de la Convención Americana, que establece un catálogo cerrado (numerus clausus) de causales para restringir derechos políticos, entre ellas: «condena, por juez competente, en proceso penal».
El tribunal fue categórico: la Convención exige CONDENA, no acusación. El artículo 5° inciso 2° de la Constitución obliga al Estado a respetar estos compromisos. Se trata de un ejercicio de «control de convencionalidad» que los jueces nacionales deben realizar.
5. Historia fidedigna de la ley
El fallo recordó que durante la tramitación de la Ley N°20.568, la Corte Suprema (en informe previo) advirtió sobre los problemas de hacer depender la suspensión del sufragio de una mera acusación, pues vulnera la presunción de inocencia.
Aunque el legislador no modificó el texto por esta observación, el Tribunal Constitucional posteriormente «rescató» la preocupación mediante su interpretación condicionada.
El Voto Disidente: La Ministra Leyton
La ministra Lilian Leyton Varela votó por acoger la reclamación y excluir a Jadue, con argumentos diametralmente opuestos:
Argumento 1: Claridad del texto constitucional
El artículo 16 N°2 de la Constitución dice expresamente «acusada», no «condenada» ni «con auto de apertura firme». El artículo 17 de la Ley N°18.556 replica este lenguaje: los Juzgados de Garantía deben comunicar al Servicio Electoral «las personas que hayan sido acusadas«.
Argumento 2: Decisión soberana del legislador
La historia legislativa muestra que el Congreso conocía las críticas (incluso las de la Corte Suprema) pero conscientemente mantuvo el término «acusación». Hubo debate, hubo mociones para cambiar el texto, pero finalmente se aprobó así.
El veto presidencial de 2005 que modificó «procesada» por «acusada» señaló expresamente que con ello se buscaba «avanzar parcialmente» en conciliar presunción de inocencia con regulación del sufragio, reconociendo que no se llegaba al estándar ideal (condena) pero mejorando la situación anterior.
Argumento 3: La acusación tiene naturaleza técnico-jurídica precisa
El Código Procesal Penal distingue claramente entre:
- Formalización (art. 229): comunicación de que se desarrolla investigación
- Acusación (art. 259): acto por el cual el fiscal requiere apertura de juicio
- Auto de apertura (art. 277): resolución judicial que da paso al juicio oral
Son actos diferenciados, con naturalezas y momentos distintos. No pueden confundirse.
Argumento 4: Límites de la interpretación judicial
Según la ministra Leyton, lo que hace la mayoría no es «interpretar» sino derechamente «modificar» el texto constitucional. Los jueces no pueden, mediante interpretación, sustituir la voluntad clara del constituyente y del legislador.
Cita el artículo 13 del Código Civil: las normas especiales priman sobre las generales. El artículo 16 N°2 (norma especial sobre sufragio) debe primar sobre el artículo 83 inciso 3° (norma general sobre facultades del Ministerio Público).
Argumento 5: El Tribunal Constitucional excedió sus competencias
La ministra Leyton cuestionó directamente la legitimidad de la interpretación del Tribunal Constitucional en el control preventivo de 2012. Señaló que ese órgano no tiene atribuciones para «interpretar» normas legales, sino solo para declarar si son o no constitucionales.
Al agregar el requisito del «auto de apertura firme», el TC habría actuado como «colegislador», invadiendo competencias del Congreso.
Segunda Instancia: Revoca
La Sentencia (Rol N° 1.978-2025, 12 de septiembre de 2025)
TRICEL, por mayoría, revocó íntegramente el fallo del Tribunal Electoral y ordenó excluir a J del Padrón Electoral Auditado.
Fundamentos de la Mayoría
1. Literalidad e inequivocidad del texto constitucional
El TRICEL fue tajante: el artículo 16 N°2 es claro y preciso. Dice «acusada» y eso es exactamente lo que significa. Aplicando el artículo 19 del Código Civil: cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
La acusación y el auto de apertura son actos procesales completamente diferentes:
- La acusación es un escrito del Ministerio Público o querellante (art. 259 CPP)
- El auto de apertura es una resolución judicial posterior (art. 277 CPP)
No pueden confundirse conceptualmente ni temporalmente.
2. Decisión legislativa consciente y reiterada
El fallo destaca que el artículo 17 de la Ley N°18.556 fue introducido por la Ley N°20.568, muy posterior a la entrada en vigencia del Código Procesal Penal (2000). Es decir, el legislador de 2012 conocía perfectamente la distinción entre acusación y auto de apertura, tuvo a la vista el informe crítico de la Corte Suprema, y aun así mantuvo el término «acusación».
Además, existió un proyecto de ley (Boletín N°5338-07, de 2007) que buscaba derogar el artículo 16 N°2. Fue archivado por falta de tramitación. Esto demuestra que el sistema político tuvo oportunidad de cambiar la norma y optó por mantenerla.
3. La acusación no es una decisión arbitraria del fiscal
La Corte rechaza el argumento de que la acusación sea un acto discrecional que pone en riesgo derechos. Señala que:
- La acusación solo puede presentarse después de cerrada la investigación
- Requiere un estándar probatorio alto (probabilidad fundada de condena)
- Debe referirse a delitos que merezcan pena aflictiva (los más graves)
- Generalmente va acompañada de medidas cautelares intensas (prisión preventiva)
Por tanto, no se trata de una mera «sospecha» sino de un acto fundado que exige elementos de convicción serios.
4. La suspensión es temporal y reversible
El fallo destaca que suspender es diferente a perder. El artículo 16 suspende el derecho; el artículo 17 regula cuándo se pierde definitivamente (por condena).
Si la acusación es modificada, dejada sin efecto, o el juicio termina en absolución, esto debe comunicarse al Servicio Electoral para cesar la suspensión. El efecto no es permanente ni irreversible.
Los Votos Disidentes: Ministros Silva y Ascencio
Dos ministros votaron por confirmar el fallo del Tribunal Electoral (mantener a Jadue en el padrón).
Ministro Silva: La diferencia crucial entre acusación y procesamiento
El ministro Silva reconoce que bajo la Constitución de 1925, con el Código de Procedimiento Penal antiguo, el auto de procesamiento era una resolución judicial que implicaba un juicio de probabilidad fundado del juez.
La reforma de 2005 cambió «procesada» por «acusada» para adecuarse al nuevo sistema procesal penal. Pero esa adecuación no puede significar rebajar el estándar de protección, pasando de una decisión judicial a una decisión administrativa.
El núcleo del argumento:
«La gran diferencia entre el auto de procesamiento y la acusación radica en que el juicio de probabilidad contenido en la actual acusación no proviene del ente jurisdiccional, sino de un órgano administrativo que, además, es el titular de la investigación penal.»
Artículo 83 inciso 3° constitucional como límite
Este precepto establece que las actuaciones del Ministerio Público que priven o restrinjan garantías constitucionales requieren de aprobación judicial previa.
Si las medidas intrusivas (interceptación telefónica, entrada y registro) requieren autorización judicial, con mayor razón la suspensión de un derecho político fundamental debe contar con respaldo jurisdiccional.
Ministro Ascencio: El problema del timing
El ministro Ascencio agrega un argumento temporal: la acusación se presentó el 7 de agosto de 2025, después del cierre del Registro Electoral (28 de junio de 2025).
Por tanto, al momento relevante para elaborar el Padrón, Jadue NO estaba acusado y sí tenía derecho a sufragio. No era posible excluirlo retroactivamente.
Además, adhiere completamente a los argumentos del ministro Silva sobre la necesidad de intervención judicial.
El Marco Normativo: Tres Niveles en Tensión
Nivel Constitucional: El Artículo 16 N°2 y sus Antecedentes
Evolución histórica:
- Constitución de 1833: Suspendía la «calidad de ciudadano activo» por estar «procesado como reo de delito que merezca pena aflictiva o infamante» (art. 10 N°4)
- Constitución de 1925: Mantuvo la fórmula, eliminando solo el término «infamante» (art. 8°)
- Constitución de 1980 (texto original): «Por hallarse procesado el ciudadano como reo de delito que merezca pena aflictiva»
- Reforma de 2005 (Ley N°20.050): Cambió «procesado» por «acusado», adaptándose al Código Procesal Penal
El veto presidencial de 2005 explicó:
«La modificación tiene por objeto reemplazar la locución ‘procesada’ correspondiente a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado, por la expresión ‘acusada’, que, si bien, no es sinónimo del mismo estadio procesal, se corresponde con la figura actual y es acorde con los términos del Código Procesal Penal.»
Es decir: se reconoció abiertamente que NO son equivalentes, pero se consideró suficiente para adaptar la Constitución al nuevo sistema.
Nivel Legal: La Ley N°18.556 sobre Sistema de Inscripciones Electorales
Artículo 17 (introducido por Ley N°20.568 de 2012):
«Dentro de los cinco primeros días de cada mes, los Juzgados de Garantía deberán comunicar al Servicio Electoral las personas que, en el mes anterior, hayan sido acusadas por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista.»
Esta norma operativiza la suspensión constitucional. Los juzgados deben informar acusaciones → Servicio Electoral actualiza registros → suspensión se hace efectiva.
El problema: La ley replica el término constitucional «acusadas», sin definir si se requiere o no auto de apertura.
Nivel Internacional: La Convención Americana sobre Derechos Humanos
Artículo 23 – Derechos Políticos:
23.1 Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
- a) de participar en la dirección de los asuntos públicos
- b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas
23.2 La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades anteriores, exclusivamente por razones de:
- edad
- nacionalidad
- residencia
- idioma
- instrucción
- capacidad civil o mental
- condena, por juez competente, en proceso penal
El término «exclusivamente» es clave: se trata de un catálogo cerrado (numerus clausus). Los Estados NO pueden agregar otras causales.
El debate interpretativo:
¿»Condena por juez competente en proceso penal» admite interpretación extensiva para incluir «acusación»?
Posición restrictiva (adoptada por el Tribunal Electoral): NO. Condena significa sentencia firme que declara culpabilidad. La acusación es una etapa previa sin declaración de responsabilidad.
Posición permisiva (implícita en el fallo): La Convención establece un piso mínimo pero no impide que los Estados sean más restrictivos. Cada país puede regular según su tradición constitucional.
Implicancias del Conflicto Jurisprudencial
1. Incertidumbre Electoral Estructural
El escenario actual:
Un candidato acusado penalmente en Chile no sabe si podrá participar en elecciones hasta que:
- El Tribunal Electoral Regional se pronuncie
- El Tribunal Calificador de Elecciones resuelva la apelación
- Eventualmente, la Corte Suprema conozca vía recurso de protección
Este proceso puede tomar meses, durante los cuales:
- Los plazos de campaña avanzan inexorablemente
- Los recursos se invierten (o no) en una candidatura incierta
- Los votantes no saben si su opción será válida
- Los partidos deben tener candidatos «de reemplazo» en espera
2. Erosión de la Presunción de Inocencia como Principio Transversal
Más allá del proceso penal:
La presunción de inocencia no opera solo dentro del juicio. Tiene una dimensión extraprocesal: la persona acusada tiene derecho a que la sociedad y el Estado no le apliquen consecuencias propias de una condena mientras no exista sentencia firme.
Si se acepta que la mera acusación habilita suspensión de derechos políticos, ¿qué impide extender la lógica a otros ámbitos?
- ¿Suspensión de licencias profesionales por acusación?
- ¿Pérdida de beneficios sociales por acusación?
- ¿Inhabilitación laboral por acusación?
El precedente es peligroso porque normaliza la idea de que el Estado puede sancionar sin probar culpabilidad, solo con base en sospechas formalizadas.
Derecho Comparado: Lecciones de Otros Sistemas
Argentina: Protección Reforzada de Derechos Políticos
La Corte Suprema argentina ha sido particularmente estricta en proteger el sufragio de personas no condenadas.
Caso «Alianza Frente para la Unidad» (2001):
Un candidato a gobernador estaba procesado penalmente. La Constitución provincial lo inhabilitaba. La Corte declaró inconstitucional esa norma, aplicando directamente el artículo 23.2 de la Convención Americana.
Argumentos:
- La expresión «condena por juez competente» no admite interpretación extensiva
- Armoniza con la presunción de inocencia que ampara a todo imputado
- Los procesados no pueden ser asimilados a condenados
Caso «Mignone» (2002):
Se cuestionó si los presos sin condena podían votar. La Corte ordenó implementar mecanismos para que voten, declarando inconstitucional la exclusión.
Argumento clave:
«La prisión preventiva no constituye una suerte de pena anticipada. Es la libertad ambulatoria y no la dignidad lo que cede. La privación del sufragio a un ciudadano encarcelado pero no condenado aún constituye una restricción inadmisible.»
México: Debate Constitucional Abierto
La Constitución mexicana (art. 38 fracción II) establece que los derechos políticos se suspenden «por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión«.
Problema: En 2007 se incorporó expresamente la presunción de inocencia al artículo 20 constitucional, generando la misma tensión que en Chile.
Evolución:
- Tribunales inferiores sostuvieron que debía esperarse sentencia condenatoria
- La Suprema Corte (2007) estableció que basta el auto de formal prisión
- Existe proyecto de reforma aprobado en Cámara de Diputados (2007) para exigir condena firme
- El proyecto lleva 18 años estancado en el Senado
Europa: Estándares del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Caso «Hirst v. United Kingdom» (2005):
El Reino Unido prohibía votar a TODOS los condenados en prisión, sin distinción de delito o pena. El TEDH declaró esto incompatible con el artículo 3 del Protocolo 1 de la Convención Europea.
Doctrina establecida:
- Las restricciones al sufragio deben ser proporcionadas
- No pueden ser automáticas ni indiscriminadas
- Deben considerar la gravedad del delito y circunstancias individuales
- Requieren justificación en objetivos legítimos y medios razonables
Implicancia para Chile:
Si incluso los condenados tienen derecho a que su exclusión sea evaluada caso a caso considerando proporcionalidad, con mayor razón los acusados (no condenados) merecen protección reforzada.
Canadá: De la Exclusión Total a la Protección Total
Evolución legislativa:
- Originalmente: todos los condenados excluidos del voto
- Reforma: solo condenados a 2+ años excluidos
- Corte Suprema (caso «Sauvé» 2002): declaró inconstitucional incluso esta versión atenuada
Argumento de la Corte canadiense:
«El derecho a votar es fundamental para nuestra democracia. No puede negarse a ningún ciudadano sin razones convincentes. El carácter punitivo de negar el voto no se justifica ni por retribución, disuasión o rehabilitación.»
Hoy Canadá permite votar a todos los ciudadanos, incluso condenados cumpliendo pena.
Conclusiones: Un Nudo Constitucional que Exige Solución
El Diagnóstico
El caso en estudio ha expuesto con claridad un problema estructural del constitucionalismo chileno:
1. Norma constitucional anacrónica
El artículo 16 N°2, incluso en su versión «modernizada» de 2005, mantiene un estándar de restricción de derechos políticos que:
- No se condice con sistemas democráticos avanzados
- Contradice obligaciones internacionales del Estado
- Vulnera el principio de presunción de inocencia
- Crea incentivos perversos para instrumentalización política
2. Jurisprudencia fragmentada e impredecible
La existencia de criterios contradictorios entre:
- Tribunal Constitucional (interpretación condicionada, 2012)
- Tribunales Electorales Regionales (aplicación del TC)
- Corte Suprema (rechazo al TC, aplicación literal)
3. Falta de claridad sobre jerarquía normativa
Mientras no exista consenso sobre si los tratados de derechos humanos tienen rango constitucional, supraconstitucional, o simplemente legal, cada juez aplicará su convicción personal. Esto transforma el derecho en variable dependiente del tribunal que conozca el caso.
Reflexión Final: Democracia, Derecho y Presunción de Inocencia
El caso estudiado trasciende la figura particular de un político acusado. Plantea preguntas fundamentales sobre el tipo de democracia que queremos construir:
¿Es legítimo excluir de la participación política a personas que el propio Estado debe presumir inocentes?
¿Cuál es el costo institucional de mantener normas que contradicen abiertamente compromisos internacionales suscritos voluntariamente?
¿Puede un sistema judicial fragmentado, que da respuestas contradictorias según el tribunal que conozca el caso, garantizar efectivamente el Estado de Derecho?
Estas no son preguntas retóricas. Son dilemas constitucionales que afectan la legitimidad de nuestro sistema democrático.
Como señala el profesor Ignacio Barrientos en su exhaustivo estudio sobre esta materia:
«En las democracias representativas el derecho a sufragio es considerado como uno de los derechos fundamentales más importantes, pues permite preservar los demás derechos civiles y políticos, por lo que cualquier limitación del derecho de los ciudadanos a sufragar debe ser interpretada de forma restrictiva.»
La tensión entre presunción de inocencia y regulación del sufragio no puede seguir resolviéndose caso a caso, al vaivén de composiciones judiciales cambiantes. Se requiere una decisión institucional clara, que privilegie los principios democráticos y el respeto a la dignidad de las personas.
Mientras esa decisión no llegue, seguiremos asistiendo a un espectáculo jurídico donde personas acusadas —pero no condenadas— pierden derechos políticos fundamentales, donde tribunales superiores se contradicen abiertamente, y donde el derecho se percibe más como instrumento político que como garantía de justicia.
El caso J es un espejo incómodo. Nos muestra un sistema constitucional con fisuras profundas que ninguna interpretación judicial puede ocultar. La pregunta ya no es si debe haber reforma, sino cuánto más podemos esperar sin que el costo institucional sea demasiado alto.
Documentos de Referencia
Jurisprudencia Citada
- Sentencia Tribunal Calificador de Elecciones Rol N° 1.978-2025 (12 de septiembre de 2025) – Revoca y ordena exclusión del padrón electoral
- Sentencia Segundo Tribunal Electoral de Santiago Rol 79-2025-E (3 de septiembre de 2025) – Rechaza reclamación en primera instancia
Doctrina
- Barrientos Pardo, Ignacio (2011): «Suspensión del derecho de sufragio por acusación penal. Vulneración constitucional de la presunción de inocencia», en Estudios Constitucionales, Año 9, Nº 2, pp. 249-328.
Normativa Aplicable
- Constitución Política de Chile – Artículo 16 N°2
- Convención Americana sobre Derechos Humanos – Artículo 23.2
- Ley N°18.556 Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales
- Código Procesal Penal – Libro II
