Resumen
¿Puede el Estado sancionar legítimamente a un funcionario sin que este conozca las pruebas en su contra? Esta es la interrogante que pone en jaque al Artículo 137 del Estatuto Administrativo, el cual impone un muro de silencio al establecer que todo sumario será secreto hasta la formulación de cargos.
Aunque tradicionalmente se ha justificado esta reserva para «asegurar el éxito de la investigación», hoy nos enfrentamos a una tensión constitucional evidente. Por un lado, la potestad disciplinaria de la Administración; por otro, el derecho de defensa y el principio de publicidad consagrado en el artículo 8° de nuestra Constitución. En un Estado democrático, donde la transparencia es la regla y el secreto la excepción, el aislamiento informativo del inculpado durante la etapa investigativa parece ser una pieza que ya no encaja en el rompecabezas de los Derechos Humanos y la jurisprudencia internacional.
A continuación, analizamos por qué el secreto absoluto del sumario administrativo no solo es cuestionable, sino que podría considerarse una vulneración directa a las garantías de un proceso justo, tomando como base estándares de la Corte Interamericana y el derecho comparado.
Introducción
La potestad disciplinaria de la Administración del Estado enfrenta un desafío constitucional fundamental: ¿puede ejercerse legítimamente cuando impide al funcionario inculpado conocer los antecedentes que se acumulan en su contra durante la etapa investigativa? El artículo 137 inciso 2° del Estatuto Administrativo establece que «el sumario será secreto hasta la fecha de formulación de cargos», configurando una restricción que merece un examen crítico a la luz del derecho internacional de los derechos humanos y los principios constitucionales que rigen el debido proceso.
El Principio de Publicidad como Pilar del Estado Democrático
Norberto Bobbio nos recuerda que el gobierno democrático se caracteriza porque todas las actividades de los gobernantes deben ser conocidas por el pueblo soberano. En la actuación de los órganos del Estado, la publicidad es la regla y el secreto, la excepción. Esta excepción debe estar debidamente justificada y limitada en el tiempo, pues el secreto constituye un instrumento de poder que afecta a las personas y a sus posibilidades de controlar el ejercicio de ese poder.
La Constitución Política de la República consagra expresamente este principio en su artículo 8° inciso 2°, vigente desde la reforma constitucional de 2005, estableciendo que «son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen». Solo una ley de quórum calificado puede establecer la reserva o secreto cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.
La Tensión entre Secreto Sumarial y Derecho de Defensa
La Contraloría General de la República ha sostenido que el secreto del proceso sumarial tiene por objeto: «asegurar el éxito de la investigación, el resguardo del debido proceso, la honra y respeto a la vida pública de los funcionarios». Sin embargo, esta interpretación cae en una contradicción flagrante: pretende que se resguarda simultáneamente el debido proceso y ciertos derechos, cuando en realidad, al proteger supuestamente estos últimos, se vulnera el primero.
El funcionario inculpado se ve impedido de conocer desde el inicio de la indagatoria las imputaciones concretas que se le formulan y de preparar, con un tiempo razonable y pleno conocimiento de los antecedentes, su estrategia de defensa. Esta limitación resulta incompatible con:
- El artículo 19 N° 3 inciso 6° de la Constitución, que extiende la exigencia del debido proceso a la etapa de investigación.
- El artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos, que reconoce el derecho a ser oído con las debidas garantías en la sustanciación de cualquier acusación o determinación de derechos de orden laboral o de cualquier otro carácter.
- El artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra garantías análogas.
La Jurisprudencia de la Corte Interamericana: El Caso Palamara Iribarne
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia de 22 de noviembre de 2005 en el caso «Palamara Iribarne contra Chile», estableció criterios fundamentales aplicables al secreto sumarial:
«La normativa que establece como regla que en la jurisdicción penal militar chilena el sumario sea secreto […] es contraria al derecho de defensa del imputado, ya que le imposibilita el acceso efectivo al expediente y a las pruebas que se recaban en su contra, lo cual le impide defenderse adecuadamente» (párrafo 170).
La Corte agregó que «desde el inicio de las primeras diligencias de un proceso deben concurrir las máximas garantías procesales para salvaguardar el derecho a defenderse durante todo el proceso». Este precedente resulta directamente aplicable a los procedimientos administrativos disciplinarios, considerando que la jurisprudencia interamericana ha extendido expresamente las garantías del artículo 8° de la Convención a cualquier procedimiento en que el Estado ejerza su poder sancionador.
El Pronunciamiento del Tribunal Constitucional
En sentencia de 31 de agosto de 2007, Rol N° 783-07, el Tribunal Constitucional chileno declaró la inconstitucionalidad de la norma del Auto Acordado relativo al Procedimiento para hacer efectiva la Responsabilidad Disciplinaria de los Funcionarios Judiciales que establecía el carácter reservado del sumario administrativo.
El Tribunal consideró que «el carácter reservado de la investigación sumarial […] no lo establecen los preceptos legales» y que «el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución […] establece que ‘son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen’, agregando que ‘sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto'».
Si bien la sentencia no fue unánime y su fundamentación presenta algunas ambigüedades, el fallo marca un precedente relevante sobre la incompatibilidad del secreto absoluto del sumario con los principios constitucionales de publicidad y debido proceso.
La Experiencia del Derecho Comparado
Colombia
La Corte Constitucional colombiana ha sido particularmente clara en vincular la publicidad del procedimiento disciplinario con el derecho de defensa. En Sentencia C-341/96 expresó:
«En desarrollo de estos principios, las decisiones que se adopten dentro de cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento de los interesados. Así, la publicidad viene a ser garantía de imparcialidad y de operancia de los derechos de contradicción y de defensa, pues solo quien conoce las decisiones que lo afectan puede efectivamente oponerse a ellas».
Argentina
El debate argentino ha girado en torno al artículo 46 del Reglamento de Investigaciones (Decreto N° 467/1999), que establece el carácter secreto del sumario hasta que el sumariante dé por terminada la prueba de cargo. Reconocidos autores como Fernando García Pullés y Agustín Gordillo han cuestionado esta norma por su incompatibilidad con el derecho de defensa consagrado en la Constitución Nacional y los tratados internacionales.
García Pullés afirma que el secreto del sumario «contiene una generalización del secreto del trámite, que agravia el derecho a ser oído sin justificación que lo avale». Por su parte, Gordillo sostiene categóricamente que «el secreto del sumario es incompatible con el derecho de defensa», especialmente cuando la mayor parte de las pruebas son declaraciones testimoniales que el inculpado no puede controlar.
Argumentos para la Derogación Tácita del Artículo 137 Inciso 2°
Existen fundamentos sólidos para sostener que el artículo 137 inciso 2° del Estatuto Administrativo perdió su vigencia a partir de la reforma constitucional de 2005:
- Incompatibilidad material con el artículo 8° constitucional: La disposición cuarta transitoria de la Constitución establece que las leyes vigentes con anterioridad a las reformas constitucionales mantienen su validez «mientras no sean contrarias a la Constitución». El secreto absoluto del sumario no cumple el requisito de justificación establecido en el artículo 8° inciso 2° de la CPR.
- Vulneración del debido proceso: El artículo 19 N° 3 inciso 6° exige que el legislador establezca «siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos». El secreto impide al funcionario conocer los cargos concretos y los antecedentes en que se fundan, tornando ilusorio su derecho de defensa.
- Inexistencia de causales legítimas de reserva: El «éxito de la investigación» no constituye un interés constitucional relevante oponible al debido proceso y al derecho de defensa. La honra y vida privada del funcionario pueden protegerse mediante otros mecanismos sin sacrificar su derecho a defenderse eficazmente.
- Confirmación en la Ley N° 20.285: El artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia establece que solo cumplen con la exigencia de quórum calificado los preceptos que establecen secreto o reserva «por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política». El secreto del sumario no satisface ninguna de estas causales.
La Publicidad Relativa como Solución Equilibrada
La alternativa al secreto absoluto no es necesariamente la publicidad ilimitada. El concepto de publicidad relativapermite conciliar los legítimos intereses de la Administración con los derechos del funcionario inculpado.
Esta modalidad implica que:
- El funcionario inculpado tiene acceso al expediente desde el inicio de las actuaciones sumariales.
- Se pueden establecer restricciones específicas y temporales cuando la divulgación de determinados antecedentes pueda comprometer aspectos concretos de la investigación.
- La información que afecte la vida privada del funcionario o de terceros puede mantenerse bajo reserva, aplicando las excepciones contempladas en la Ley N° 20.285.
- Se establecen sanciones administrativas para quienes divulguen información del procedimiento.
Conclusiones
El secreto del sumario administrativo hasta la formulación de cargos constituye una restricción desproporcionada e injustificada del derecho de defensa del funcionario público. Los argumentos tradicionalmente esgrimidos para sostener su vigencia -el éxito de la investigación, la protección de la honra del funcionario y el resguardo del debido proceso- no resisten un examen riguroso a la luz de los estándares constitucionales e internacionales de derechos humanos.
La reforma constitucional de 2005, que consagró expresamente el principio de publicidad en el artículo 8° de la Constitución, junto con la extensión del debido proceso a la etapa de investigación contemplada en el artículo 19 N° 3 inciso 6°, configuran un marco normativo incompatible con la vigencia del artículo 137 inciso 2° del Estatuto Administrativo.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, particularmente el caso Palamara Iribarne contra Chile, refuerza esta interpretación al establecer que el secreto de las actuaciones sumariales impide el acceso efectivo al expediente y a las pruebas, vulnerando el derecho a defenderse adecuadamente.
El debate en el derecho comparado, especialmente en Colombia y Argentina, demuestra que esta no es una preocupación aislada del sistema chileno, sino una tensión inherente a los sistemas administrativos sancionadores que debe resolverse favoreciendo el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales del funcionario inculpado.
Es imperativo que el legislador aborde esta situación mediante una reforma expresa que elimine el secreto absoluto del sumario administrativo y lo reemplace por un sistema de publicidad relativa que, respetando los legítimos intereses de la investigación administrativa, garantice plenamente el derecho de defensa desde las primeras actuaciones del procedimiento disciplinario.
Complementos y Fuentes
El presente artículo es una versión resumida del artículo «Examen Crítico al Secreto en el Sumario Administrativo: El Debido Proceso y el Derecho de Defensa en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos« de Ignacio Barrientos Pardo, publicado en las Actas de las XLII Jornadas Chilenas de Derecho Público sobre «La Internacionalización del Derecho Público» (Thomson Reuters, 2015). Para acceder al análisis completo y profundizar en los fundamentos doctrinarios, jurisprudenciales y de derecho comparado .
